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現(xiàn)實中房地產(chǎn)項目并購?fù)ǔＳ袃煞N方式，一種是資產(chǎn)并購，即以房地產(chǎn)的土地房產(chǎn)為標(biāo)的簽訂買賣合同；另外一種是項目公司并購，即收購方通過受讓房地產(chǎn)項目公司的股權(quán)而達到并購房地產(chǎn)項目之目的。房地產(chǎn)項目并購并不像一般商品買賣那么簡單，其中涉及土地權(quán)屬、對外債權(quán)債務(wù)及新舊股權(quán)變更等多層法律關(guān)系，交易風(fēng)險較大，一旦有任何環(huán)節(jié)疏忽都可能會帶來投資的巨大損失。因此了解房地產(chǎn)項目并購中的法律風(fēng)險，并有效地防范對投資方有著深遠的意義。

本文述及房地產(chǎn)并購過程中的政府行為變更土地使用條件的法律風(fēng)險，并力求完善其中盡職調(diào)查流程以饗讀者與共鳴。

案例一

某房地產(chǎn)公司（以下簡稱“甲公司”）于2015年5月通過招投標(biāo)取得甲項目地塊開發(fā)。2016年4月該市土地規(guī)劃，應(yīng)政府要求，甲項目之使用土地容積率與建筑高度調(diào)高，并獲該市政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)，相關(guān)政府規(guī)劃部門亦承諾給予免補地價的非正式的回函。2016年6月，某房地產(chǎn)公司（以下簡稱“乙公司”），收購甲公司的股份。2018年7月甲公司收到當(dāng)?shù)卣a繳土地出讓金的通知，該補繳款相當(dāng)高。B公司一時無措。

案例二

某市房產(chǎn)開發(fā)商（以下簡稱“丙公司”），在2011年收購某市地產(chǎn)商（以下簡稱“丁公司”）的土地項目，以5億元的價格轉(zhuǎn)讓。然該土地在當(dāng)?shù)卣鲎尳o丁公司的過程中，單方改變了土地出讓合同中的諸如土地用途、容積率等土地規(guī)劃設(shè)計條件。因此該市政府要求丁公司補繳土地出讓金（以該地塊的公開拍賣成交價為準(zhǔn)計算）。此亦遠遠超出丙公司的預(yù)算。

以上案例因土地規(guī)劃條件之情勢變更而致地價調(diào)高，房地產(chǎn)項目收購過程中，收購方處于因為政府行為之情勢變更的不利地位，因之從中梳理一二風(fēng)險提示。

一、官民主體地位不一致無平等協(xié)商變更的空間

民商法常理知道《國有土地出讓合同》皆是一般平等民商主體之間的合約，但凡有土地容積率、出讓金等條款的修改必然須經(jīng)得雙方協(xié)商平等確認。然現(xiàn)實往往是地方政府官高加持，與之商定土地出讓合同的民事一方，只能被動接受。其實這里循有道理的邏輯與時代現(xiàn)實是，國有土地是民生依載的物質(zhì)條件，一方是民商主體，所代表的是個人私利；而地方政府作為國有土地的管理者，當(dāng)代表一方百姓。主體本質(zhì)上就是天然的不在平等線上，也似乎情有可原處。

依《城市房地產(chǎn)管理法》十八條的規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。

然而該法條亦只是面對受讓人欲變更土地用途的，須經(jīng)土地出讓合同的出讓人與市縣人民政府城市規(guī)劃主管部門同意，續(xù)簽訂出讓合同變更協(xié)議或者重簽土地使用權(quán)出讓合同，再行調(diào)整地價。意即受讓人欲要單方變更，須經(jīng)地方政府同意變更。而地方政府欲要變更的情形如何，卻未規(guī)定。

因此，若在房地產(chǎn)并購過程中，因為政府的合同地位居高臨下之故，而帶來合同法在此情形下失去精神作用，而帶來所謂的變更程序違法或瑕疵，在被收購方未完全補全繳納土地出讓金之情形下，收購方將面臨巨大的政府行為風(fēng)險。更且地方國土局具有土地出讓合同主體與行政主管部門的雙重身份，政府一方在改變土地出讓合同條件之后，遂用行政強制力要求受讓方補繳，收購方一般陷于被動無助之局面。

二、行政部門更迭與行政文件效力的不確定性風(fēng)險

依《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，改變土地用途、容積率等涉地價條款的，須報經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)，并重簽或者補簽土地出讓合同，合并計算補繳土地使用權(quán)出讓金。如案例一，擬被收購地塊的的容積率與建筑高度雖經(jīng)過相關(guān)規(guī)劃部門的批準(zhǔn)，并有相關(guān)免除補繳出讓金的回函。然該相關(guān)規(guī)劃部門僅僅是部門下設(shè)的一個非正式部門，其免補地價的回函也僅存于會議紀(jì)要這種非正式文件中，當(dāng)無政府行政行為的法律效力。后來國土局向被收購者下發(fā)補繳地價的要求，也是在情理之中了。

三、因政府行為改變出讓條款而致補繳差額標(biāo)準(zhǔn)的不確定風(fēng)險

依《城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《于加強國有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作的通知》《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定，今對于政府行為而致補繳地價的標(biāo)準(zhǔn)未有一個確定指向，因此法律的邊界與內(nèi)涵的模糊，給收購方帶來了巨大的風(fēng)險。如案例一種，當(dāng)?shù)卣鸵笠酝ㄖ胀葪l件的地塊的地價標(biāo)準(zhǔn)計算補繳出讓金，然而合同項下容積率、建筑高度調(diào)高是數(shù)年前的事了，早已經(jīng)時過境遷，地價不知升漲了多少倍。再如案例二，當(dāng)?shù)卣魑囊蟊皇召徴咭皂椖康貕K的公開拍賣價計算補繳出讓金。然而我們都知道，因為競價因素，公開拍賣價肯定比基準(zhǔn)評估價高得多。因此，在房地產(chǎn)項目并購中，應(yīng)查知各地規(guī)定與普遍做法，再行評估并購可能性與風(fēng)險大小，避免并購不預(yù)期的代價損失。若擬收購公司在收購房地產(chǎn)項目之前，未審慎查明政府行為的不確定性，今后可能會遇到不可逆轉(zhuǎn)的巨大的債務(wù)風(fēng)險。

以上僅分析政府行為而致房地產(chǎn)項目并購法律風(fēng)險，然在房地產(chǎn)并購實務(wù)操作中，不單是政府行為所致風(fēng)險。諸如項目公司擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險、重大訴訟仲裁風(fēng)險、工程款所涉?zhèn)鶆?wù)而致項目權(quán)屬不清的風(fēng)險、項目公司間接并購中，子公司公司治理機會主義風(fēng)險等等，這些都是在房地產(chǎn)并購過程中，不可忽視的風(fēng)險。如何有限地控制與減低風(fēng)險性，需要收購者在事前做好盡職調(diào)查，并做好各項風(fēng)險準(zhǔn)備，將風(fēng)險可控，以期避免其他債務(wù)負擔(dān)。