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近日，北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，正式確立了我市“三級(jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃總體框架。這是我市貫徹落實(shí)《中共中央　國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)文件”)的實(shí)施性文件，是具體構(gòu)建我市國(guó)土空間體系并監(jiān)督實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，也是推動(dòng)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》(以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》)實(shí)施的總體制度設(shè)計(jì)。

　　一、出臺(tái)《實(shí)施意見》的背景和意義

　　國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是生態(tài)文明背景下黨中央作出的重大決策部署，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2019年5月9日，黨中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的18號(hào)文件明確提出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。為抓好貫徹落實(shí)，市委、市政府組織專門力量結(jié)合北京工作實(shí)際研究起草《實(shí)施意見》，在深入調(diào)研、反復(fù)論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)市委深改委審議通過后于近日以市委、市政府名義正式印發(fā)?！秾?shí)施意見》明確：我市將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)北京系列重要講話精神，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持首都規(guī)劃?rùn)?quán)屬黨中央，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，以《總體規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，建立權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施?！秾?shí)施意見》的出臺(tái)將更好地發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，進(jìn)一步加強(qiáng)覆蓋全域全類型的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)和用途管制，是進(jìn)一步完善首都治理體系，切實(shí)提高治理能力的重要舉措，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的目標(biāo)，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，具有重要意義。

　　二、《實(shí)施意見》出臺(tái)的過程

　　18號(hào)文件印發(fā)前，《總體規(guī)劃》已在十九大召開前獲得黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)。隨后，我市又按照總規(guī)實(shí)施要求組織編制了首都功能核心區(qū)控規(guī)、城市副中心控規(guī)和中心城、多點(diǎn)地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)分區(qū)規(guī)劃以及亦莊新城規(guī)劃，并壓茬啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制工作，全面推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、市政、交通以及海綿城市、應(yīng)急避難、防疫等專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)老城整體保護(hù)規(guī)劃、四個(gè)中心功能建設(shè)規(guī)劃以及三城一區(qū)、三條文化帶、大興機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，率先按照“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃方向進(jìn)行了轉(zhuǎn)型探索。18號(hào)文件印發(fā)后，我市及時(shí)對(duì)接國(guó)家層面最新要求，第一時(shí)間組織研究了《實(shí)施意見》，完整構(gòu)建了我市“三級(jí)三類四體系”國(guó)土空間規(guī)劃總體框架，即市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類，并統(tǒng)籌規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)督、運(yùn)行保障四個(gè)子體系，形成閉環(huán)管理工作流程。

國(guó)土空間規(guī)劃體系

　　作為中央18號(hào)文件的落實(shí)文件，《實(shí)施意見》結(jié)合首都規(guī)劃的特殊重要性，重點(diǎn)是全面深入落實(shí)習(xí)近平總書記視察北京系列重要講話精神，針對(duì)北京率先進(jìn)入減量發(fā)展階段，提出更明確、更詳細(xì)、更高標(biāo)準(zhǔn)工作要求；進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)《總體規(guī)劃》在我市國(guó)土空間規(guī)劃體系中的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，嚴(yán)格落實(shí)首都規(guī)劃?rùn)?quán)屬黨中央，堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；進(jìn)一步梳理各級(jí)各類規(guī)劃在空間和時(shí)間維度的縱向傳導(dǎo)、橫向銜接關(guān)系，明確我市已有工作與18號(hào)文中總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的銜接對(duì)應(yīng)關(guān)系；進(jìn)一步做好與我市新修訂的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、規(guī)自領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視整改出臺(tái)系列政策以及我市營(yíng)商環(huán)境改革最新制度等的銜接對(duì)接。

　　在體系構(gòu)建過程中，我市以《總體規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)同步推動(dòng)各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制，城市副中心控規(guī)(街區(qū)層面)于2018年12月獲得黨中央國(guó)務(wù)院批復(fù)，13個(gè)分區(qū)規(guī)劃和亦莊新城規(guī)劃于2019年11月由市政府批復(fù)實(shí)施，首都功能核心區(qū)控規(guī)(街區(qū)層面)近日也由首規(guī)委全會(huì)進(jìn)行了研究審議。目前，我市市區(qū)兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃正在持續(xù)推進(jìn)，有效支撐規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)督、運(yùn)行保障的各項(xiàng)規(guī)則制度正在有序完善。其中，國(guó)土空間近期規(guī)劃正在與十四五國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同步編制，城市體檢評(píng)估正在進(jìn)一步完善方法健全機(jī)制，生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界管理辦法、戰(zhàn)略留白用地管理辦法、推動(dòng)減量發(fā)展激勵(lì)政策措施、建設(shè)項(xiàng)目正面和負(fù)面清單等一系列國(guó)土空間規(guī)劃常態(tài)化管控運(yùn)行制度規(guī)則正在陸續(xù)出臺(tái)。

　　三、《實(shí)施意見》的主要內(nèi)容

　　(一)明確建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的目標(biāo)和時(shí)間表。

　　《實(shí)施意見》分三個(gè)階段提出具體目標(biāo)和任務(wù)：到2020年，基本建立本市國(guó)土空間規(guī)劃體系，初步形成面向?qū)嵤?、城鄉(xiāng)統(tǒng)管的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和一套管控機(jī)制；到2025年，健全本市國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、“多規(guī)合一”協(xié)同平臺(tái)，全面實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制，形成國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督、保障的閉環(huán)管理體系；到2035年，建立本市國(guó)土空間治理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國(guó)土空間格局。

　　(二)統(tǒng)籌“三級(jí)三類”，搭建全市國(guó)土空間治理體系框架。

　　一是健全規(guī)劃體系，將我市國(guó)土空間規(guī)劃分為市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類，明確以城市總體規(guī)劃為依據(jù)、分區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。二是強(qiáng)化規(guī)劃傳導(dǎo)，明確城市總體規(guī)劃即市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃即區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃即鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，并理順了各級(jí)規(guī)劃的傳導(dǎo)約束關(guān)系，詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。三是實(shí)行全域管控，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃基礎(chǔ)上編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，開發(fā)邊界外的國(guó)有用地納入所在區(qū)域規(guī)劃綜合實(shí)施方案。四是推動(dòng)多規(guī)合一，將專項(xiàng)規(guī)劃分為特定地區(qū)規(guī)劃和特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，要求根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃并結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)要求進(jìn)行編制，編制內(nèi)容擴(kuò)展到重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域及實(shí)施政策、行動(dòng)計(jì)劃等方面，要求相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要做好與國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的校核，經(jīng)審批后納入總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

　　(三)統(tǒng)籌“四個(gè)體系”，形成全市國(guó)土空間規(guī)劃管理閉環(huán)。

　　一是在規(guī)劃編制的空間維度上，《實(shí)施意見》明確了三級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃縱向傳導(dǎo)和橫向銜接關(guān)系以及各級(jí)各類規(guī)劃的編制要求、編制主體、報(bào)批程序、編制原則等，構(gòu)建了剛性管控傳導(dǎo)有力、規(guī)劃事權(quán)明確清晰的規(guī)劃編制體系，確保城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)指標(biāo)和底線約束要求有效傳導(dǎo)。二是在規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間維度上，《實(shí)施意見》明確了國(guó)土空間近期規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃、規(guī)劃綜合實(shí)施方案等制度性安排，并就推進(jìn)“放管服”改革提出明確要求，構(gòu)建了統(tǒng)籌空間時(shí)間、市區(qū)權(quán)責(zé)清晰的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系，在各個(gè)階段性節(jié)點(diǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌把握規(guī)劃整體性和實(shí)施分散性之間的關(guān)系，在時(shí)間軸上動(dòng)態(tài)解決多規(guī)合一過程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種矛盾問題。三是在規(guī)劃監(jiān)督的反饋修正上，《實(shí)施意見》結(jié)合北京城市體檢先行先試經(jīng)驗(yàn)，從建立預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制、完善體檢評(píng)估制度、健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制三個(gè)方面提出了具體要求和任務(wù)，構(gòu)建了評(píng)估預(yù)警反饋及時(shí)、督察問責(zé)覆蓋全面的規(guī)劃監(jiān)督體系，在對(duì)規(guī)劃實(shí)施及時(shí)反饋修正過程中不斷深化完善國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。四是在規(guī)劃保障的運(yùn)行支撐上，《實(shí)施意見》就建立健全法規(guī)政策、管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)建立等方面提出明確要求，構(gòu)建了規(guī)則制度全面完善、支撐保障堅(jiān)決有力的規(guī)劃運(yùn)行保障體系，在一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成一套運(yùn)行管控規(guī)則，對(duì)常態(tài)化規(guī)劃運(yùn)行維護(hù)形成全方位多維度的支撐保證。

　　(四)根據(jù)北京減量和高質(zhì)量發(fā)展需要，提出更高標(biāo)準(zhǔn)工作要求。

　　《實(shí)施意見》根據(jù)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展要求和我市進(jìn)入減量發(fā)展階段的客觀實(shí)際，一是“堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)”，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃要深入落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局；二是“強(qiáng)化空間約束”，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃要以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則；三是“加強(qiáng)空間協(xié)調(diào)”，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃要統(tǒng)籌三生空間和三大設(shè)施布局，注重城市品質(zhì)，提升城市韌性，要統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌領(lǐng)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念；四是“落實(shí)空間保障”，明確國(guó)土空間規(guī)劃要統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，維護(hù)和保障首都國(guó)土安全和生態(tài)安全；五是“推進(jìn)空間治理”，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃要注重目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向并以人民群眾的需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新治理方式，完善治理機(jī)制，以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)整合空間大數(shù)據(jù)，運(yùn)用智能技術(shù)提升規(guī)劃感知適應(yīng)能力，不斷提高國(guó)土空間精治、共治、法治水平。

國(guó)土空間規(guī)劃體系示意圖

　　同時(shí)，《實(shí)施意見》還就各級(jí)黨委政府落實(shí)主體責(zé)任、相關(guān)政府部門密切協(xié)同配合、規(guī)劃自然資源部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查等提出了工作要求。